Landesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen
Aktenzeichen 49.2.3.1.11-77/09
Herrn
Philipp Mimkes
Kirchweg 65
50858 Köln
Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen (IFG NRW)
Zugang zu der zwischen der Universität zu Köln und der Bayer HealthCare AG geschlossenen Rahmenvereinbarung
Mein Schreiben vom 17.12.2009
Sehr geehrter Herr Mimkes,
wie mit Schreiben vom 17.12.2009 angekündigt übersende ich Ihnen nun meine abschließende informationsfreiheitsrechtliche Bewertung. Ich bitte um Nachsicht, dass sich die weitere Bearbeitung der Angelegenheit unangemessen verzögert hat. Wegen der Vielzahl von Eingaben und Anfragen ist es uns leider nicht möglich, unsere Stellungnahmen stets so zeitnah abzugeben, wie wir es uns selbst wünschen würden.
I. Zum Sachverhalt
Mit Schreiben vom 18.09.2009 ist mir die Antwort der Universität zu Köln auf die Stellungnahme des LDI NRW aus Mai 2009 zugegangen. Hierin teilt die Universität mit, dass nach ihrer Auffassung ein Auskunftsanspruch gemäß § 4 Abs. 1 IFG NRW nicht bestehe. Das Begehren betreffe den durch § 2 Abs. 3 IFG NRW aus dem Anwendungsbereich des IFG NRW ausgenommenen Bereich von Forschung und Lehre. Gemäß § 2 Abs. 3 IFG NRW gelte das IFG NRW für Forschungseinrichtungen, Hochschulen und Prüfungseinrichtungen nur, soweit sie nicht im Bereich von Forschung, Lehre, Leistungsbeurteilungen und Prüfungen tätig würden. Da der Kooperationsvertrag keinen Vertrag über konkrete Forschungsförderprojekte darstelle, komme die Universität unter Berufung auf das Hochschulurteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 29. 05.1973, BverfGE 35, 79ff, zu dem Ergebnis, dass der Kooperationsvertrag eine sogenannte unmittelbar wissenschaftsrelevante Angelegenheit darstelle, mithin eine Angelegenheit, die Forschung und Lehre unmittelbar berühre. Der Rahmenvertrag bilde zudem eine Forschungsstrategie ab, da auch Regularien vereinbart worden seien, wie ein Forschungsvorhaben zu finden, zu unterstützen und zur Förderreife zu führen sei. Unter Forschungsstrategie sei die selbstbestimmte Auswahl von Forschungsschwerpunkten, Organisations-, Finanzierungs- und Kooperationsformen zu verstehen, in denen künftige Forschungsvorhaben durchgeführt werden sollen. Die Universität gehe daher davon aus, dass die Rahmenvereinbarung dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 3 Grundgesetz (GG) unterfalle.
Eine Offenlegung der Rahmenvereinbarung würde nach ihrer Auffassung einen Eingriff in die grundgesetzlich verbürgten Rechte der Forschenden und der Universität darstellen. Ein Eingriff in den Schutzbereich liege vor, wenn durch staatliche Maßnahmen die freie Planung und Gestaltung der Forschungstätigkeit und ihrer unmittelbaren Voraussetzungen beeinträchtigt würden. Aus dem bloßen Inhalt des Kooperationsvertrages könne bei entsprechender Sachkunde abgeleitet werden, welche Forschungsschwerpunkte ein Forschender oder eine Forschergruppe setze, wie weit der Forschungsstand im konkreten Vorhaben sei, welche Zeitplanung zum Erreichen des Forschungsziels bestehe, wie interessant das Vorhaben für Dritte sei, welche allgemeine Relevanz ein Vorhaben oder eine Forschungsstrategie habe und wie der Forschende in diesem Bereich inhaltlich und organisatorisch positioniert sei. Da Forschende und Universitäten untereinander in Konkurrenz stünden, sei es wichtig, diese Informationen nicht transparent machen zu müssen, da ansonsten die Forschung der Universität und damit deren Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt würde.
Ein solcher Eingriff wäre auch nicht gerechtfertigt, da die Wissenschaftsfreiheit in Art. 5 Abs. 3 GG schrankenlos gewährt sei und daher nur durch kollidierendes Verfassungsrecht begrenzt werden könne. Da sich der Informationsanspruch des 1FG NRW nicht auf kollidierendes Verfassungsrecht stützen könne und auch keine anderen Verfassungsgüter, auf die sich der Antragsteller berufen könne, ersichtlich seien, sei der Eingriff verfassungswidrig.
Die Universität kommt somit abschließend zu der Bewertung, die Rahmenvereinbarung unterfalle dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 3 GG, sodass diese Vereinbarung gemäß § 2 Abs. 3 IFG NRW von der Anwendung des IFG NRW ausgenommen sei und daher kein Anspruch auf Zugang bestehe. Hilfsweise beruft sich die Universität darauf, dass die Bayer HealthCare AG die Vereinbarung als Geschäftsgeheimnis gemäß § 8 IFG NRW betrachte und die Namen der Mitarbeiter der Bayer HealthCare AG gemäß § 9 IFG NRW nicht offengelegt werden dürften.
II. Stellungnahme
Auf der Grundlage der mir vorliegenden Erkenntnisse gehe ich nach Maßgabe der folgenden Überlegungen von einem Informationszugangsanspruch aus.
1.) Anwendungsbereich des IFG NRW
Gemäß § 4 Abs. 1 IFG NRW hat jede natürliche Person grundsätzlich gegenüber den in § 2 genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen. Zur Offenlegung von Informationen sind gemäß § 2 Abs. 1 IFG NRW grundsätzlich alle Behörden und öffentlichen Stellen des Landes verpflichtet. Die Universität zu Köln ist eine vom Land getragene, rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 9, § 2 Abs. 1 S. 1 Hochschulgesetz NRW), das Uniklinikum Köln ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 31 Abs. 1 S. 1 Hochschulgesetz NRW und § 1 Abs. 1 der Universitätsklinikum-Verordnung NRW).
Nach § 2 Abs. 3 gilt das IFG NRW für Forschungs- und Prüfungseinrichtungen sowie Hochschulen hingegen nur, soweit diese nicht im Bereich der Forschung, Lehre, Leistungsbeurteilungen und Prüfungen tätig werden. Fraglich ist somit, ob die Rahmenvereinbarung dem Bereich der Forschung und damit dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 3 GG unterfällt, sodass der Anwendungsbereich des IFG NRW nicht eröffnet wäre.
Unstreitig betrifft die in Rede stehende Rahmenvereinbarung keine Forschung im engeren Sinne. Nach der Definition des Bundesverfassungsgerichtes ist Forschung „die geistige Tätigkeit mit dem Ziel, in methodischer, systematischer und nachprüfbarer Weise neue Erkenntnisse zu gewinnen“ (BVerfG, Urteil vom 29.05.1973, Az.: 1 BvR 424/71). Da die Rahmenvereinbarung nur organisatorische Regelungen für zukünftige, noch nicht festgelegte Forschungsprojekte enthält, ist der Bereich der Forschung in diesem engeren Sinne nicht betroffen.
Unter den Schutz des Art. 5 Abs. 3 GG fallen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes allerdings auch die sogenannten „unmittelbar wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten“. Hierzu gehören insbesondere
die Planung wissenschaftlicher Vorhaben, d.h. die Forschungsplanung,
das Aufstellen von Lehrprogrammen und die Planung des Lehrangebotes,
die Koordinierung der wissenschaftlichen Arbeit, also das Abstimmen der Forschungsvorhaben und der Lehrangebote aufeinander,
die Harmonisierung der Lehraufgaben mit den Forschungsvorhaben,
die organisatorische Betreuung und Sicherung der Durchführung von Forschungsvorhaben und Lehrveranstaltungen, insbesondere die haushaltsmäßige Betreuung einschließlich der Mittelvergabe, und
die Errichtung und der Einsatz von wissenschaftlichen Einrichtungen und Arbeitsgruppen.
In der Literatur wird die Ansicht vertreten, diese Tätigkeitsfelder seien nicht vom Anwendungsbereich des IFG NRW ausgenommen; dies ergebe sich aus dem Sachzusammenhang, aus dem das Bundesverfassungsgericht den Begriff der „unmittelbar wissenschaftsrelevanten Angelegenheit“ entwickelt habe. Es gehe dabei nämlich um die Schaffung eines vom Staat grundsätzlich abgegrenzten und organisatorisch abzusichernden Organisations-, Entscheidungs- und Einflussnahmefreiraumes. Dieser Freiraum gegenüber staatlicher Einflussnahme werde jedoch durch einen Anspruch gemäß § 4 Abs. 1 IFG NRW auf Gewährung von Informationszugang gar nicht tangiert. Zudem seien die öffentliche Sicherheit durch § 6, behördliche Entscheidungsfindungsprozesse durch § 7, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch § 8 und personenbezogene Daten durch § 9 IFG NRW hinreichend geschützt (vgl. hierzu Franßen, in: Franßen/Seidel, Praxiskommentar zum IFG NRW, Rn. 297 -301).
Nach meiner Auffassung kann es letztlich jedoch dahinstehen, ob die „unmittelbaren wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten“ dem Forschungsbegriff und damit dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 3 GG unterfallen, da die Rahmenvereinbarung insgesamt bereits keine „unmittelbar wissenschaftsrelevante Angelegenheit“ darstellen dürfte. Da unstreitig keine Forschung im engeren Sinne vorliegt, ist maßgeblich, ob der Rahmenvertrag Forschung zumindest unmittelbar berührt. Die Universität führt dazu aus, dass es ausreichend sei, dass ein enger Bezug zur Forschung bestehe („unmittelbar“), dieser jedoch nicht zwingend wesentlich oder prägend sein müsse (ein „Berühren“ reiche). Im Lichte der beispielhaft aufgeführten Ausprägungen der unmittelbaren wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten kann ich zur Zeit jedoch nicht feststellen, dass die maßgebliche „Unmittelbarkeit“ vorliegend gegeben ist: Die Rahmenvereinbarung regelt in allgemeiner Form, wie zukünftig neue Forschungsfelder ausgewählt und neue Forschungsvorhaben sodann organisatorisch umgesetzt werden sollen. So sollen in erster Linie Forschungen auf dem Gebiet der Kardiologie, der Onkologie, der Augenheilkunde, der Neurologie und Psychiatrie sowie der Kinderheilkunde angestrebt werden. Weiterhin werden Zuständigkeiten für die organisatorische und inhaltliche Begleitung sowie die Nutzungsrechte an etwaigen Erfindungen geregelt. Folglich wird ein allgemeines Regelungsgerüst geschaffen, in dessen Rahmen spätere Forschungsvorhaben abgewickelt werden sollen. Sobald sich ein Forschungsvorhaben konkretisiert, müssen jedoch die Einzelheiten des jeweiligen Vorhabens in weiteren Einzelvereinbarungen ausgehandelt werden. Nach meiner Auffassung ist daher im Regelungsgerüst „Rahmenvereinbarung“ keine „Forschungsplanung“ im Sinne der oben genannten Aufzählung zu sehen. Die Forschungsplanung beginnt nicht bereits mit der Schaffung eines allgemeinen Regelungsgerüstes für noch nicht benannte Forschungsprojekte, sondern allenfalls mit der Konkretisierung einzelner, bestimmter Forschungsthemen und -projekte. Die Literatur will sogar die Information über das aktuelle Forschungsgebiet noch dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 3 GG entziehen, da diese Information nicht die Forschung selbst, sondern lediglich organisatorische Umstände betreffe (vgl. hierzu Franßen, in: Franßen/Seidel, Praxiskommentar zum IFG NRW, Rn. 290).
Aufgrund der somit fehlenden Unmittelbarkeit der Rahmenvereinbarung zur verfassungsrechtlich geschützten Forschungsfreiheit wäre bereits der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 3 GG nicht betroffen. Es werden im Übrigen auch keine Forschungsstrategien offengelegt, da eine inhaltliche Festlegung in der Rahmenvereinbarung gerade nicht erfolgt. Ein Ausschluss des Anwendungsbereiches des IFG NRW gemäß §2 Abs. 3 IFG NRW dürfte somit nicht vorliegen.
Allerdings kann nicht ausgeschlossen werden, dass einzelne Punkte der Rahmenvereinbarung gleichwohl Berührungspunkte zur geschützten Forschungsfreiheit in der für den Informationszugang relevanten Weise aufweisen. Eigene Erkenntnisse für eine insoweit abschließende Beurteilung stehen mir nicht zur Verfügung. Unter Zugrundelegung des wesentlich sich auf die Rahmenvereinbarung als Ganzes beziehenden Vortrags der Universität vermag ich mit der für eine im Rahmen dieser Prüfung erforderlichen Gewissheit eine „unmittelbar wissenschaftsrelevante Angelegenheit“ jedoch nicht festzustellen.
Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die Argumente, die die Universität zu Köln zur Begründung eines vorliegenden Eingriffs vorträgt, ebenfalls nicht tragen. Aus der Rahmenvereinbarung ergibt sich gerade nicht, welche Forschungsschwerpunkte ein Forschender oder eine Forschergruppe setzt, wie weit der Forschungsstand in einem konkreten Vorhaben ist, welche Zeitplanung zum Erreichen des Forschungsziels besteht usw.. Solche Konkretisierungen sind in der Rahmenvereinbarung nicht enthalten.
Demnach bleibt zu prüfen, ob einer der in den §§ 6-9 IFG NRW enthaltenen Verweigerungsgründen einer Offenlegung entgegensteht.
2.) Verweigerungsgrund § 8 IFG NRW
Die Universität macht hilfsweise geltend, die Bayer HealthCare AG sehe die Rahmenvereinbarung vollständig als Geschäftsgeheimnis gemäß § 8 IFG NRW an. Als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis im Sinne dieser Bestimmung ist jede Tatsache zu verstehen, die im Zusammenhang mit einem wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb steht, nicht offenkundig, d.h. nur einem begrenzten Personenkreis bekannt ist, nach dem bekundeten Willen des Unternehmers geheim gehalten werden soll und den Gegenstand eines berechtigten wirtschaftlichen Interesses des Unternehmers bildet. Das berechtigte wirtschaftliche Interesse an der Geheimhaltung ist gegeben, wenn das Geheimzuhaltende für die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens Bedeutung hat (Hefermehl/Baumbach, Wettbewerbsrecht, § 17 Rn. 6; Hefermehl/Köhler/Bornkamm, Kommentar zum Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, 26. Auflage 2008, § 17 Rn. 9; vgl. dazu insgesamt auch die Anwendungshinweise des LDl NRW zum IFG NRW auf der Homepage www.ldi.nrw.de).
Die Bayer HealthCare AG führte ihrerseits in einer ergänzenden Stellungnahme lediglich in allgemeiner Form aus, sie habe ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse an der Geheimhaltung der Rahmenvereinbarung, weil durch eine Veröffentlichung der Konditionen der Wettbewerb unter den pharmazeutischen Unternehmen um kooperierende Kliniken sowie der Wettbewerb unter den Kliniken um derartige Kooperationen eklatant beeinträchtigt würde. Gerade im Bereich der Forschungs- und Entwicklungsverträge seien die genannten Vertragsregelungen wichtige Elemente der Zusammenarbeit. Eine Veröffentlichung der detaillierten Beschreibung der Forschungskooperation, ihrer Ziele und der exakten Vorgehensweise zur Erreichung dieser Ziele würde den Wettbewerbern Hinweise auf mögliche künftige Forschungs- und Geschäftsfelder geben. Dadurch entstünden dem eigenen Unternehmen Wettbewerbsnachteile.
Die Frage, ob der Verweigerungsgrund des § 8 IFG NRW erfüllt ist, entscheidet sich vorliegend danach, ob die Bayer HealthCare AG ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse an der Geheimhaltung der Rahmenvereinbarung hat. Maßgeblich ist in diesem Sinne, inwieweit mögliche Konkurrenten tatsächlich einen wirtschaftlichen Nutzen aus der Offenlegung der begehrten Informationen ziehen können. Die Bayer HealthCare AG trägt dazu abstrakt vor, der Wettbewerb der pharmazeutischen Unternehmen um kooperierende Kliniken werde eklatant beeinträchtigt. Bislang wurde allerdings nicht konkret und nachvollziehbar dargelegt, woraus eine solche eklatante Beeinträchtigung entstehen könnte. Das Argument, eine Offenlegung der Rahmenvereinbarung ließe einen Rückschluss auf mögliche künftige Forschungs- und Geschäftsfelder zu, trägt jedenfalls nicht, da gerade diese erst noch durch eine eigene Kommission ausgehandelt werden müssen. Somit kann bisher nicht festgestellt werden, dass der Verweigerungsgrund des § 8 Abs. 1 IFG NRW einer Offenlegung entgegensteht.
3.) Verweigerungsgrund § 9 IFG NRW
Die personenbezogenen Daten der Mitarbeiter der Bayer HealthCare AG sind gemäß § 9 Abs. 1 IFG NRW zu schützen. Diese sind daher gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG NRW zu schwärzen. Die Daten der Mitarbeiter der Universität sind dagegen gemäß § 9 Abs. 3 IFG NRW offenzulegen.
Die Rahmenvereinbarung dürfte somit nach Maßgabe der vorstehenden Überlegungen nach meinem derzeitigen Erkenntnisstand offenzulegen sein. Ich habe die Universität über diese Bewertung informiert und ihr empfohlen, dem Informationszugangsantrag zu entsprechen.
Abschließend weise ich darauf hin, dass der LDI NRW keine Möglichkeiten hat, eine Offenlegung durchzusetzen. Eine Durchsetzung des Informationsanspruches rnüsste, soweit eine einvernehmliche Lösung zwischen den Beteiligten nicht gefunden wird, auf verwaltungsgerichtlichem Wege erfolgen.
Mit freundlichen Grüßen
Im Auftrag
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LDI NRW, Postfach 20 04 44 40102 Düsseldorf
Telefon 0211 38424-52
Fax 0211 38424-10
